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构建现代乡村治理结构，推进乡镇政府改革
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中国（海南）改革发展研究院 |
从解决统筹城乡发展过程中的现实矛盾出发，构建现代乡村公共治理结构
随着我国市场化改革的深化，广大农民广泛地参与各类市场经营活动，农户已经成为独立的微观经济主体。在这个大背景下，利益多元化已经成为我国农村社会关系变化的基本趋势。从当前农村的利益结构看，数量较多的农民处于相对弱势的地位，往往缺乏能力和渠道来表达他们的利益诉求。利益关系的失衡使得乡村社会出现了较多的利益冲突和纠纷，乡村社会群体上访和群体事件逐渐增多。从有效化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定出发，完善乡村公共治理已经成为新农村建设面临的迫切任务。
现代乡村公共治理有多重目标，但是最基础、最现实的目标是能够有效地维护农民权益。“十一五”时期，要着力解决乡村社会最突出的问题：第一，使农村公共治理能够正确处理政府与农民之间的关系，着力解决乡村干部的腐败问题，改善基层政府形象；第二，农村公共治理要着力保护征地过程中农民的土地权益，使土地纠纷不再继续扩大。应当赋予农民永久性具有物权性质的土地使用权，使农村土地可流转、可抵押、可入股；第三，随着农民公共需求的快速增长，农村公共治理必须能够确保农村公共服务供给的有效性；第四，随着大量农村劳动力的进城，城乡公共治理必须能够确保农民工的基本权益不受侵犯。
实现地方政府的善治是建立现代乡村公共治理的前提条件。从我国的实际情况看，我国县、乡政府与乡村治理密切相关。在新农村建设中，县乡政府不能用集权手段包办新农村建设，不能用层层下达行政任务的手段来实现农村发展。尤其要防止新农村建设变成地方政府的政绩工程和形象工程。韩国的新农村运动经验表明，在新农村建设的初期，政府的直接推动至关重要，包括中央政府的政策推动和资金支持，地方政府的规划和干预，都是新农村建设的“催化剂”。但是随着新农村建设进程的加快，县乡政府的角色要逐步淡出，把主要的职能放在社会管理和公共服务上，使农民逐步成为新农村建设的主体。
实践证明，加强村民自治是进行现代乡村治理的重要环节。村民自治可以让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多领域充分发挥基础性作用。在我国目前的村民自治试点中，某些乡镇领导对农村选举的干预较多，村干部对乡镇领导负责还是对村民负责面临两难选择。“十一五”时期，我国可以在试点的基础上寻求村委会选举的技术改进，解决选举过程中的程序公正问题。
当前，农村新型合作经济组织作为分散的农户面对大市场，获取各种社会化服务的重要载体，在乡村治理中扮演越来越重要的角色。积极引导和鼓励发展农村新型合作经济组织不仅有利于农村产业结构调整，实现规模经营，还可以为下一步转变县、乡政府职能创造良好的条件。改革开放以来，各地在发展农村新型合作经济组织方面进行了一些探索。但是这些组织普遍存在规模不大、发展速度不快、稳定性较差等问题，难以满足农村经济社会发展的要求。我国应当尽快改善农村新型合作经济组织的法律和宏观政策环境，为专门的合作社立法。在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农村专业合作经济组织的扶持政策。在其发展初期，应当对农村新型合作经济组织免征所得税和营业税；对农村新型合作经济组织的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等，由财政给予一定补贴；还应当建立对农村新型合作经济组织的贴息贷款机制。
按照建立现代乡村公共治理结构的要求，积极稳妥地推进乡镇政府改革
在税费改革之前，乡镇政府改革主要是着眼于减轻农民负担。而税费改革之后，农村形势出现重大变化。适应这种变化，乡镇政府要实现职能的实质性转变，要成为国家扶持农业、服务农民的基层政权。“十一五”时期，应当把乡镇政府改革列为农村综合改革的重点，系统规划设计，稳妥推进。
“十一五”时期，乡镇政府改革要在试点的基础上全面铺开。我国是一个发展不平衡的大国，不同地区的乡镇经济社会发展差异性相当大，不同地区的农村对乡镇政府的要求有很大的不同。乡镇政府改革应根据乡镇所处地域的经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，因地制宜，分类进行。乡镇政府改革不能搞“一刀切”和“整齐划一”，允许各地方根据实际情况确立不同的基层政府体制，赋予省级政府在基层政府体制设置上一定的自主权。
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