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新农村建设视角下的村民自治
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作者：邓建平 转贴自：中国改革论坛 |
【摘要】十六届五中全会党中央提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”
社会主义新农村的重大历史任务。社会主义新农村构建，实质上是对农村物质文明、精神文明、政治文明的高度概括，是落实科学发展观，解决“三农”问题的战略举措。但是，我们也应该清醒认识到，当前，制约农村、农业发展的矛盾并未得到合理的解决。在中国现代化改革由经济市场化转向政治民主化的纵深发展过程中，如何在农村实现村民自治成为解决中国农村问题的破点和完善社会主义民主的关键。
关键词： 现代化 村民自治 社会主义民主
一、村民自治在新农村建设中的重要意义：
现代化是经济上从自然经济走向商品经济，政治上由专制转向民主的过程。此过程是人类社会发展的必然。现代化产生于西方新教伦理推动下的资本主义城市文明。从某种意义上说，现代化意味着城市化，即由农村支配社会的格局转向由城市支配整个社会，现代化进程中核心任务就在于实现农村社会经济的转型，正如摩尔所言，社会转型时期农民问题能否解决即农民阶级能否纳入商品经济体系中成为商品生产者，是事关民主成败的关键因素.。[1]由此，我们可以看出现代化的两大基本任务：一个是建立市场经济；另一个是实现民主政治。十一届三中全会，我国确定了以经济建设为中心，1978年，经济改革率先从受体制干扰最弱的农村发起，次年，随着改革成功，农村家庭联产承包责任制被推广全国。历经20多年的经济改革，社会主义市场经济体制已经建立。现代化的第一个任务已初步实现；经济基础决定上层建筑，市场经济是法制经济的实质必然要求现代化的第二个任务—民主政治要随即开进。
亨廷顿指出，处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。这种乡村动员或“绿色起义”在政治上对后来处于现代化之中的国家来说，比现代化先驱国家重要得多。在后一类国家，乡村人口大批成为政治动员对象之前，城市化和工业化通常已经达到了高水平。当乡村人口介入政治的程度提高时，其数量已经不属于重要的因素。而在晚近才搞现代化的国家里，由于现代化的来势迅猛，以致在城市发展和工业化程度还处在襁褓之中时，往往就在乡村播下了政治意识，造成了参与政治活动的广泛可能性。因此，这些国家实现政治稳定的关键就看是能否在现存政治体系中动员乡村群众参与政治而不是反对现存体系。[2]根据其理论分析可以得出，如果现存社会政治制度无法为政治参与的扩大提供有效正常的渠道，社会在一定程度上不可避免出现不安定的特征。当前，我国现代化进程中农村凸现的干群关系、党群关系紧张，由此引发的集体性、群体性突发事件就是民众的利益诉求无法表达造成矛盾激化的结果。农业现代化与农村政治民主化事关农村社会和谐，国家稳定，民族兴衰，成败与否直接影响群众基础的扩大和党的执政能力的发挥。如何在社会主义改革的爬坡阶段切实解决我国的三农问题，是实现现代化伟业的一项历史任务。也是村民自治进程中无法回避的课题。
“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。民主政治是我国建设社会主义现代化的一个重要目标。从戊戌变法，清末新政，辛亥革命，国民政府到人民共和国，无数先烈祖辈为此殚精竭虑、前赴后继，甚至不惜用自己的鲜血乃至生命来诠释民主政治的价值所在。但整个20世纪波澜壮阔的民主政治运动收效甚微、发展极其缓慢。究其原因，不外乎两点：一个原因是漫长的封建历史使得专制思想根深蒂固，民主政治建立时间不长，发展过程中又经历了很大的曲折；更为重要的原因在于：一、民主意识停留在社会心理层面，没有上升到社会政治思想的高度，民主思想因缺乏制度保证未能深入到民间大众。二、民主政治的发展远不充分，在具体形式、具体制度上也很不完备。人们对民主的理解长期流寓理念外壳并未了解其真正内核。在中国，民主是舶来品，是一种外部传递变异后的价值理念，而不是内生的有着丰富内容的政治规则和程序。人们只知道对“民主”口号的叫嚣，却不知道怎样运用民主程序维护自己的合法权益。村民通过自我教育、自我管理、自我服务自治方式行使当家作主的权利。坚持社会主义民主的本质——人民当家作主，才能为新农村物质文明和精神文明建设提供政治保证。
二、村民自治在近现代的演进发展
我国社会发展过程中，农村社会的治理始终没有找到合适的路径。虽然清末新政时期曾推行乡村自治，但倡导乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”，“其政治动机和功利目的是相当明确的”。[3]“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作以期在一个变化的世界中保持他们的政治权力的企图”。[4]这一制度虽然在实践中流于了形式，但其革命精神是值得肯定的。上世纪二三十年代，国民党为树立其政治统治的合法权威曾推行“乡村建设运动”。乡村建设运动由于帝国主义的侵略，封建统治阶级的掠夺，天灾人祸的打击促成了农村经济的衰败。正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[5]1934年以后，国民党在农村推行保甲制度，编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络，提高了政府的“剿共”自卫力量。通过在乡村社会设立行政机构，派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治，给分合离散的乡村社会输入现代性要素，建构了乡村社会新的治理秩序，但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本，迅速增多的政府机构和官员加大了财政支出。特别是在意识形态和体制不规范的境况下，行政权力的扩张必然带来行政效率低下和官员腐败，从而产生了杜赞奇所说的“赢利性经纪”，而这些成本主要由农民支付。保甲替代地方自治吞噬了原有的建设与自治功能，阻碍了乡村社会的发展，使乡村的经济原动力不足进一步走向衰败。国民党统治时期不仅没能遏制农村衰败，消除农村的危机，反而使乡村社会矛盾不断激化，酿成了20世纪上半叶我国农村社会空前的政治动荡。
新中国成立后，在农村开始实行人民公社制度，农村被纳入了国家政权体系，权力过分集中的人民公社体制与统一分配的计划经济体制使得农民群众的主体地位“虚置”，窒息了农村社会发展的活力。家庭联产承包责任制的成功使得人民公社体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础，国家政权逐渐从农村撤出，使农村社会出现了制度真空。在此背景下一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后农村社会管理职能。适应了农村经济体制改革要求的村民自治制度逐步兴起和发展。1982年，中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法，这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性，迅速在全国推广。1987年11月24日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村委员会组织法（试行）》，村民自治的试行期间，我国广大农民群众积极性得到极大的提高，也进行了许多制度创新，如“村务公开”制度，“海选”制度。1998年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村直接民主和群众广泛参进一步向法制化轨道。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依。奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益，行使当家作主权利的制度基础。
三、新农村建设过程中村民自治面临的主要问题
（一）乡镇政府党委侵扰或干预村民自治
1982年宪法确认以“乡政村治”政治管理体制代替人民公社体制，国家的基层政权在农村定位于乡镇，在乡镇以下则实行村民民主自治，群众自己处理和管理农村社会事务。然而，在具体的工作中还存在乡政管理和村民自治的“触电”现象，这种“触电”现象表现为村委政务和村务的双重任务和相互冲突，政务和村务的矛盾决定村委作为乡镇“代理人”和村民“当家人”双重角色本身就存在结构性的紧张。这种内在结构性紧张为乡镇政府党委介入村民自治、越位侵权留下了空间。乡镇政府的越位侵权表现为：干预、操纵村民选举；对民选村干部刻意刁难，随意对其停职、停薪、撤换；干涉村级财务管理；干涉村民生产经营自主权；践踏村民会议的民主决策权利，用行政命令替代村民自治村务等。这些做法极大挫伤了村民政治参与的积极性，侵扰了他们民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，加深了干群党群矛盾，削弱了党的群众基础，背离了党的群众路线。此境况下，村民自治在一定程度上名存实亡。
（二）村党委和村委会存在“两张皮”现象
原有的乡村政治格局中，村党支部在革命期间对农村社会经济政治的历史贡献，政治实践的运行惯例使得村支书掌握了村级组织的权力资源。新农村建设框架内村民自治要求打破政治惯例进行权力结构调整，也要求村党委在发挥领导核心作用的条件下把村委的职权归还村委。这样由权力机构调整产生的利益分割引发村委会和党支部之间的矛盾，具体表现为村支书、村主任谁处于乡村政治的核心地位，“谁坐庄”的问题。村党委与村委会不协调主要表现在：一些村支书习惯事必躬亲、迷恋权力、独断专行，不尊重权力运行规律，不愿分权授权，甚至处处为难村委，给村主任穿小鞋；村民直选出的村主任缺乏组织观念，不服从党支部的领导政府的指导导致村民自治工作难以开展，党的领导作用也难以有效发挥；村支两委没有明确的分工和职能界定，导致村党委和村委因职权范围纷争不断，相互争权夺利，遇事相互推诿扯皮。村委和党支部思想的不团结,工作关系的不协调使农村经济政治文化和村庄公共事业建设及农村公共服务提供难以全面进行。群众逐渐对民主政治丧失热情，对集体事业产生冷漠。这种局面使党的方针、政策、法律法规在农村得不到很好的贯彻和落实，对农村经济社会的健康发展与和谐稳定造成了一定的影响。
（三）宗族、帮派势力操纵基层政权
近年来，在一些贫穷落后地区，宗族势力有所抬头，一些地方宗族势力为了在村干部中有自己的代理人，能够代表自己更好地表达意愿，各宗派成员施展各自的能量，采取多种竞争策略和方式，让本宗派的成员或支持的人选当选为村委会干部操纵基层政权。一些地方群众宗族观念严重，为了实现选举成功达到使本族人掌权的目的，有的明争暗斗，互拉选票，通过请吃请喝、封官许愿、送礼贿赂等方式来谋取选民的选票。有的宗族势力或帮派势力为了排斥外人当选，在选举中搞“小动作”，“我干不成你也别想干”，故意在选举中“活动”，甚至大打出手，砸票箱，抢选票，想方设法给选举活动制造障碍，使换届选举工作无法正常进行。在宗族势力或帮派势力表现突出的地方，群众利益的表达和合理的建议意见并不能真正得到反映，选出的村干部很大程度上代表的是本宗族或本帮派利益和意愿。这样就形成了广大群众和村委班子之间的矛盾，严重影响了村民自我管理、民主管理的自治进程。
（四）法制意识不强影响民主实践
受传统观念的束缚、农村教育发展水平影响及落后的经济发展状况制约，村民参政议政的意识与能力总体相对较低。许多村民对村级政务、村务存在“事不关己，高高挂起”思想，认为那是村干部的事情。主体意识、法制意识不强，主要表现在：一些村干部科学文化缺乏，政治理论学习不够，认识能力欠缺、工作方法陈旧；有的村干部法制观念淡薄，不学法、不懂法，践踏村民权利侵犯群众利益；有的村干部不了解国家方针、路线、法律法规、政策，不按客观规律办事；有的村民缺乏知识文化，对村委法定地位缺乏足够的认识，参加村委会议，不是为了村庄发展出谋献策而是“搅局”，严重制约了议事决策能力；有的村民，在村级事务处理过程中不配合村干部的工作，拒不履行应尽义务；有的村民眼界不够开阔，着眼个人利益、眼前利益，缺乏大局意识和整体意识；有的村民只讲民主，不讲法制，不学法，不懂法，不守法，为一己私利置集体利益、国家利益于不顾，公然与国家法律相抵制。
四、新农村建设过程中完善村民自治的对策
扩大并完善村民自治建设是推进社会主义民主的基础性工作，也是建设社会主义新农村的内在要求。建设充满活力的村民自治组织，完善民主管理制度，保证人民群众依法行使民主权利既是党的方针政策，也是国家法律规定。在社会主义新农村建设过程中完善村民自治应从多维度入手：
（一）转变基层政府对农村的管理方式，促进“乡政村治”格局的规范化运行。
首先，理顺乡（镇）政府与村委会的关系，合理划分乡政管理和村民自治之间的权限，这种划分不应是“拔河式”的摆动，应该制度化地明确规定政务和村务的范围界限，形成法人对法人的契约性关系，促成乡政管理和村民自治有机连接的关键。对于乡村政务这一块可以请求村委协助管理，例如：计划生育等。对于乡村村务这一块政府要充分发挥村委和村民的自主性和积极性，对村干部的村务管理工作给与必要支持。其次，根据新时期形势的要求，乡镇政府工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，从原来管制、命令群众实现农村社会管理转向指导、服务群众实现农村社会管理。合理引导、规范村民自治发展基层民主帮助农民正确行使民主权利要尊重村民自主权和村委会相对独立性，对村民自治过程中一些建议和意见要予以采纳。因此，新农村建设过程中要通过合理划分职责权限及转变管理方式实现“乡政”与“村治”格局的规范化运作，避免乡镇政府、党委对村民自治的侵扰和不适当干预。
（二）正确处理村党支部与村委的关系，加强和改善党对农村工作的领导。
村党委与村委关系是否协调、规范，直接影响着村民自治正常有效地运作。加强和改善党对农村工作的领导地位的同时，也要明确村党组织对村民自治承担的“支持和保障”责任功能，在村民自治总方针下从制度上合理划分村党委与村委的职能权限范围，加强村党委与村委的沟通和交流，在一些重大问题上要注意民主协商，按照民主集中制原则进行科学决策。通过制度平台形成村级党务工作领导得力，村级村务工作高效运转的协调机制。党中央、国务院也就此提出了明确的“四个提倡”的思路[6]，以期在包容与渗透中实现“村支两委”的和谐，促进新农村建设中的村民自治。
（三）加强村民自治配套制度建设，完善村民自治制度体系。
正确处理村支两委关系的同时，还要加强村民自治的配套制度建设。村民对村庄自治事务的参与也不仅仅局限于选人、用人上，他们要寻求更多地表达意愿、利益机会。村民应该切实通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督真正实现了人民当家作主的地位。要完善村级民主选举制度，通过选举将真正思想作风好、办事公道、群众威信高的人选进领导班子，带领群众共同富裕；完善村民议事和公共决策制度，凡涉及群众利益的大事，都要通过村民大会或村民代表大会讨论决定，应广开言路、广纳良言提高议事能力和决策的科学性，履行为村民服务宗旨；加强财务、村务公开制度，增强农村社会事务管理的公开性、透明度，让群众了解切实做到村财“取之于民，用之于民”，消除群众顾虑，化解干群、党群矛盾。；加强群众对两委财务、村务监督机制；加强村民自治章程和村规民约；选择科学合理的村务纠纷处理途径等。各地村委村党委要及时总结经验，在完善村民自治制度的基础上，制定具体的乡村管理条例，加强村民自治的配套制度补充衔接，形成完备的村民自治制度体系。
（四）发展农村教育，提高村民政治参与。
村民自治是我国民主政治在基层的实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。目前，我国农村人口的整体科学文化水平不高，占全国人口四分之一的文盲半文盲大多集中在农村，科学文化水平直接影响人的思想价值观念的形成与转变。社会意识可以反作用于社会存在，村民的文化素质和思想意识水平影响农村社会生产力的解放与发展，影响农村集体经济壮大，更影响村民民主素养，政治参与程度。发展农村教育，有利于实施“科教兴农”战略，促进农村从农业文明向工业文明过渡，实现城乡一体化，推进新农村建设。发展教育也可以提高村民素质进而改善他们政治参与程度，保证村民自治规范运作、健康发展。
（五）加强农村法制建设，营造良好的社会法制环境。
民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是农民行使民主权利的实践活动，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于长期受专制思想的影响，农民缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，不将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面提及的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除需要加快农村民主建设打好法制基础，更需要认真贯彻执行《村民委员会组织法》。在稳步实施依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的整体规划和阶段目标，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，提高农村干部、群众的法制观念。
结语
贯彻落实村民自治政策，发展基层民主，是建设社会主义新农村的核心内涵。为实现新农村所要求的
“村容整洁、管理民主”的目标，必须提高基层干部的认识，提高村民文化思想水平，做好制度的配套建设，理顺各种关系。农村基层干部认识提高了，才能不折不扣地贯彻执行党的政策和国家的法律，才能在推进村民自治进程中组织领导有方，教育引导得力，村民才可能有序地参与民主活动，村民自治才可能健康有序的发展。
【参考文献】
[1]摩尔著.民主与专制的社会起源[M].北京：华夏出版社，1987 ，98页.
[2][美]塞缪尔．P．亨廷顿著，王冠华，刘为等译. 变化社会中的政治秩序[M].
北京：生活．读书．新知三联书店,1998, 68-69页.
[3]金太军，施从美著.乡村关系与村民自治[M].广州：广东人民出版社，2002，43页
[4]费正清，费维恺著.剑桥中国晚清史（下卷）[M].北京：中国社会科学出版社，1994，463页
[5]徐勇著.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003，277页.
[6]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知[N].人民日报，2002-7-14（1）.
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